如何打理我们的舆论空间—法治政府建设角度的思考
发布时间：2020-02-29
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如何打理我们的舆论空间—法治政府建设角度的思考
作者：郑中瑞 上海国信社会服务评估院
摘要：新冠疫情爆发，暴露出我国在舆论治理方面的短板。本文在对学界相关文献进行梳理的基础上，以法治精神为主线剖析舆论治理的深层次问题，并提出改进的若干建议。新冠疫情进入了平稳可控期。笔者在家办公已有一段时间，在这个时间点上萌生了“回头看”的想法，是因为认识到法治建设和其他社会事业一样，对维持社会的活力与健康有着基础的意义。“读史以明智”是我们文化流传下来的朴素智慧。到今天，这个“史”我们可以把它理解为“公共记忆”——一种用来保存一个群体对若干起事件的回忆、认知、思考，供全体成员取阅与学习的资料库——如此，则新冠疫情是不是值得我们作为“史”去读，去学习呢？笔者和所在的团队一直在做法治政府研究。说实话这件事做得不容易，十分的投入很多时候见不到一分的成效，因为我们更希望在评估的同时，能够明确指出前进的方向，并带领着客户共同朝那个方向走。如果在旅途的过程中，有人对目标与价值产生疑问，我们能够清晰透彻地把原理指出来，再次普及工作的初心与意义。在灾情面前，法治的意义就好像黑暗中的一束微光，看得更清楚。有基于此，笔者就谈谈在这次疫情当中折射出的法治缺失，谈谈全社会在法治建设上的得与失，以及为了迎接一个法治水平更高的社会，我们——普罗大众——能够做些什么。 首先来谈一谈舆论，选这个题目不仅是由于“吹哨人”所激起的情绪高亢的舆论至今难以平息，也不仅是层出不穷的谣言在疫情十几亿的点击次数面前被极致地放大、扩散，连续刺激着公众本已脆弱的神经，实际上更根本的是，它反映了我们当今社会的一个基本困境，真实的匮乏。早在上世纪20年代，传播学的重量级学者沃特尔·李普曼就已对舆论环境当中的公众做出了一个精妙的比喻，他们好比“坐在剧场后排失聪的观众”。你可以想象，当坐在远离舞台的位置时，来自舞台的声音会怎样在传播的过程中被干扰、反射、阻截，最后到达你的耳朵的。当噪音与干扰大到一定程度后，你可能永远都不知道舞台上究竟在发生些什么，就像你永远不了解社会事件背后的真相。严肃媒体时代仍安坐在剧场后排的观众，到了自媒体社会就只能坐到菜场中央了。观点与真相之间的边界进一步消弭，公共舆论的私人性、主观性、偶然性得以进一步地放大。我们观察世界的镜片更容易被染色，倾听别的声音时更容易持有先入为主的判断，在做公开演讲时更容易口说无凭。实际上，当代社会几乎每个人都有公开演讲的经验，只要你有在微信朋友圈上发送过内容。我们在朋友圈中向亲朋好友以及联系度较弱的关系人传播我们的观点，包括那些被我们所认可的观点。这是一种不同于私底下闲聊的话语，它具有公共性。别人只需“转发”、附加“评论”、点击“在看”等几步操作就可以将你的话语继续向更远处传递。一夜之间被消息“刷屏”毫不夸张，亿万双眼睛细读过的文字，它并不一定更客观、更理性，但往往更震撼、更耸动视听、更契合人的本性。舆论是当代社会不可小觑的力量，它可以造福于我们，却也能造成足够大的伤害，譬如谣言。在舆论世界里，谣言是一种远比真相强大的信息流，无论是在传播速度还是触达广度上。同样是触及1500人，谣言所需的时间只是真相的六分之一，而真实信息难以触及的群体，谣言却可以轻易地捕获[1]。凭借如此的力量，谣言可以煽动仇恨、诋毁名誉、造成恐慌。对于新冠疫情而言，它更像是病毒的一个分身，使人们误信不实信息增加传染几率，而且已有研究表明在虚假信息泛滥后，真实信息的传播只能轻微地降低虚假信息的扩散面[2]。在认识了舆论可能产生的危害之后，我们有必要再来了解并审视一下舆论的正面意义。在社会学的视野里，老百姓的街谈巷议，当政府管制宽松的时候就会在内容上向政治、经济及其他严肃议题靠拢，并在过程中构建起他们彼此的认同感，赢得他们身为社会集体一员的荣誉感，这便是公共舆论的诞生。过去，民主、自由与宪政，这些在今天代表着进步政治的理念在舆论空间里孕育。现在，舆论依然是市民社会对公权力进行监督，弱势群体冲破利益团体压制去寻求社会支援的可靠手段。此外，在中国层级治理的模式下，有利于全局但不利于地方的信息在自下而上的传递过程中很容易被扭曲或屏蔽，最终带来的后果是政府失灵。对此，我们的官员应意识到舆论在提供平行信息，对体制内信息进行纠偏方面的重要价值。而要想彰显这一价值，除了需要保障言论自由的合法空间外，让每个公民敢于表达、理性表达、为自己的言论负责，也是重要的条件。正如有学者分析得那样，少数专家并不是对公权力的有效制衡，让他们保持沉默太很容易了，唯有公共舆论能起到制衡作用[3]。但是另一方面，舆论又很容易被操控，或者自发地出现紊乱，导致制衡作用的丧失并对社会造成危害。舆论的状态千变万化，我们要问的问题不是舆论有没有价值，而该是如何让其发挥正面作用。让公共舆论达到理性讨论、言责自负的理想状态并不是一件容易的事情，因此会自然产生的想法就是对舆情进行治理。在中国，政府作为社会治理的主体，是自2003年“非典”疫情之后开始重视起舆论治理工作的，其标志便是新闻发言人制度在国务院、各部委及地方政府的迅速落地。随着移动互联网时代的来临，舆论空间更加呈现出复杂、疾速、多变的特点，舆论治理也朝着纵深方向发展。首先是旨在掌握舆论动向的舆情监测。该行业的成熟以2011年以来陆续登陆资本市场的头部企业，包括托尔思、人民网、新华网等为标志，它们都以政府部门作为主要客户。同时自2009年起，各地及各部门相继出台了舆情信息采集有关政策。其次是在监管层面。2014年国务院授权组建国家网络信息办公室（以下简称“国家网信办”），由其负责全国互联网信息内容管理以及监督执法，各地市则设立相应部门建立起属地化管理模式。公安部则在2015年建立了网警常态化公开巡查执法机制。在分工上，网信办主要负责规章制定，并在监管执法上针对平台、网站等机构，公安则更多面向个人微博、微信公众号等主体。最后是在官方声音发布方面。政府信息公开制度自2008年开始构建，且朝着渠道多元、动态及时的方向发展。各地及各部门普遍建立起政府发布通告、新闻发布会、官方微博、微信等多元的发声通道。从监测、监管到引导，政府主导下的舆论治理看似全面且完备，然而发生在武汉的爆料医生被训诫事件，却揭示出一系列深层次问题。1月28日，最高人民法院的微信公众号上，署名“唐兴华”的评论文章试图廓清“谣言”的概念，并对谣言治理的法律适用情况进行说明。文章在坚持主流价值观，普及法律知识方面起到良好的时效，但也间接承认了类似武汉的训诫手段，作为一种传统的信息管控措施事实上是普遍存在的。更让人心里难安的，是武汉警方执法所透出的表面合法的特点。下一次，当面临事关亲友乃至更多人安危的重要信息时，我们到底该如何发声？下一次，当面临谣言泛滥，威胁社会秩序乃至我们的个人安危时，我们又该如何期待政府行使权力呢？相信这些疑问，就如同乌云凝结在我们每个人的心头，成为这次疫情过后最难散去的记忆之一吧。首先在立法层面。我国法律在言论自由保护上给予公民较少的权力，而授予政府较大的规制权。不同于西方立法精神，我国在立法上并没有强调对立法行为本身的限制，而强调对公民行为的规制。我国相关立法及司法解释确定的谣言规制规则，均对谣言采取严厉的态度。这种立法上的态度，促使行政部门在言论规制方面“重管制”而“轻保障”，促使网络平台设置地位类似“软法”，而又存在着违宪嫌疑的信息发布准则[4]，同时也会促使发表言论的个人陷入过度自我审查的境地。其次在司法层面。针对言论自由的司法审查尚缺乏细致而明确的标准。不仅仅是在言论自由领域，我国在行政程序正当性审查上的实践少之又少[5]，而司法审查能够做到的是对行政部门自由裁量权的约束，特别是在行政执法部门裁量基准制度缺乏或不当的情况下。而司法审查所依据的原则，除了行政执法是否合法外，还应包括其正不正当。正当性相比于合法性，为司法审查提供的价值包括：凸显公平正义这一法律精神；强调实质合法大于形式合法，对成文法进行基于社会价值观的纠正。应对“吹哨人”事件这类处在舆论观念交锋核心的治理议题，以正当性原则为准绳的司法审查正是我们社会亟需的。最后在行政层面。行政部门在舆论治理上出现目标与手段的背离，为“治”舆论而治理。实际上，政府在舆论治理上的“九龙治水”以及司法部门从合宪性及正当性角度进行干预的缺失，已经导致政府对舆论的“过敏”，和舆论治理的部分失效。当政府对舆论进行过度管制，使得对社会有益、但合法性不足的言论沦为“谣言”时，真正的谣言就会大量涌现，舆论空间的正面作用也就随之丧失。评价舆论治理在我国的发展历程，一方面是以政府客户为主的舆情管理市场规模已超百亿元，年均增长在50%以上[6]，另一方面是群众仍然对层出不穷的“谣言”与“真相”感到无所适从，疫情中宝贵的真实信息无法及时被社会知晓，错失了行动的黄金时期，造成的损失难以估量。正如有学者总结的那样，当前的舆论治理把社会舆论孤立地看待，而没有从一个完整的社会系统出发进行治理[7]。如何构建一个更好的舆论治理体系呢？首先，从社会系统的完整性出发进行舆论治理，意味着政府应“有所为，有所不为”，即在对舆情本质有充分认知的同时，做好对根源问题的解决与处置。对于反映民怨民议的民生类舆情，首先应对照政府权力清单与公开承诺，检视政府是否存在失信或不作为的情况；对于可能昭示重大社会事件的风险类舆情，首先应在具备相关预研究和预案的前提下，启动风险识别与管控程序。“标”与“本”的辩证关系人尽皆知，如果舍本逐末，则紧急问题会源源不断。其次，在舆论治理中，政府应坚持价值中立，担任好守门人的职责。对于公共性议题，除了明显触犯法律与禁忌的话语，大部分话语的真伪性是模糊的，其蕴含的价值或危害需要在讨论交锋中得到彰显。因此，保证对立的观点可以平等地竞争，是舆论空间能够良性运行的重要条件。政府应该在立法以及行政上划定明确的言论红线，同时对行政部门以及其他行为主体非法限制言论自由的行为进行规制。这种底线思维同样应体现在对网络平台的监管上。平台的发言规则是法律的延伸，能够在法律不完备的情况下，起到试错的作用。即将于3月1日起施行的《网络信息内容生态治理规定》（以下简称《规定》）秉持了底线思维，落实了平台在舆论监管上的责任，但作为部门规章它仅着眼于分解舆论管控的责任，而忽视了保障言论自由的宪法实施的落地。我们希望看到法律系统能够在《规定》的基础上，加大对平台言论管理行为的审查与规制。再次，对于特定行业内的舆论，我们提倡建立起多元主体参与的治理模式，让企业、媒体、学界、政府部门能够通力合作。这一多元共治模式有别于多政府部门的“九龙治水”，能够做到在信息核实上提供更专业的判断，在信息传播上提供更贴近市场喜好的内容和形式，显著地减轻政府在监控与甄别信息上的负担，而把更多的行政资源投入到对言论自由的法律界定与保障上。国内在这方面已在开展一些实践，包括食品行业的“中国食品辟谣联盟”，2015年由新华网发起，联合国内权威媒体、行业组织以及行业企业，不仅专注于辟谣工作，也举办多种形式的线上下活动来普及正确的食品安全知识。最后，对于广大群众和网民更直接的帮助，应该就是知晓如何更快捷地获取正确信息，以及掌握网络发声的合法准则。对于前一点，微信、今日头条等巨型平台都已在辟谣事务上投入巨资，微信推出的辟谣小助手能够按用户的需求提供信息核实服务，并对用户浏览过的虚假信息推送辟谣回应。得益于数据挖掘与分析技术的进步，微信在2018年对近2亿人次进行近5亿次科普[8]。相比正确信息传播，网络发声合法准则的搭建更需要多元主体多层面上的推动。我们希望看到医疗行业能针对从业者的网络言论制定出行之有效的行业守则，当然其他行业也一样。我们希望看到更多的教育培训、法律宣传资源能注入到网络言论领域，向社会各界提供这方面的优质内容。我们还希望法律援助服务能对弱势的发言者提供法律救济，使得法律援助对公民权的保卫更全面且完备。总之，我们期待，一个面对公众舆论心态松弛的政府，和一个面对公权力信任且自信的社会，能够早日实现。1.The spread of true and false news online. Science 359, 1146-1151 (09 Mar2018)2.Fake news makes disease outbreaks worse, research shows. EurekAlert!, (13 Feb2020)3.《公共舆论》. John R. Zaller著, 陈心想等译, 中国人民大学出版社4.秦前红、李少文,网络公共空间治理的法治原理,《现代法学》（2014年第6期）6.邓玉成,略论我国舆情产业的现状与发展前景,人民网7.张涛甫,当前舆论治理的瓶颈和突破路径,《新闻与写作》（2018年第6期）
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