关于政府购买公共服务的边界问题，学术界的看法并不统一。一些极端的观点认为，所有的公共服务都可以外包。更普遍的观点则是，并非所有的服务都适合外包，而能否外包有一定的判定标准。

        当前，在我国政府购买公共服务的过程中，政府购买服务大多被定性为政府采购行为、纳入政府采购范围。在2003 年开始实施的政府采购法中所涉及的服务领域仅限于购买维持政府自身运作的后勤服务，而与人民群众密切相关的公共服务并未被纳入采购范围。2012 年5 月，财政部公布的《政府采购品目分类目录( 试用)》则采用了不完全列举的方式列出了涉及政府运作、民生建设等24 项服务领域，提供了一份有关政府采购服务的总体性指南。按照政府采购品目的分类，所涉及的服务项目可以分为三类：第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务。如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务。如法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等。第三类为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务。包括：以物为对象的公共服务，如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等；以人为对象的公共服务，如教育、医疗卫生和社会服务等。笔者重点结合目录的第三类“公共服务”项目和公共物品本身的属性，探索政府购买公共服务的边界和领域。政府购买公共服务的边界和领域可以界定为以下4 类：

        1、非排他性、非竞争性的基本公共服务

        公共安全、国防安全、对外事务，以及民政、公安、司法行政和监察等宪法明文规定的属于政府职责范围内的非选择性、非竞争性基本公共服务领域，因为不存在排他性，也不存在其他竞争性的生产者，属于应当由政府生产、不适合社会力量承担的公共服务，因此，政府应当直接提供，不得向社会力量购买，属于禁止性购买服务范畴。

        2、非排他性、竞争性的以物为对象的基本公共服务

        目录中所列的环境服务、公共实施管理服务等以物为对象的基本公共服务，不存在排他性，但是市场上存在提供类似服务的竞争者，属于具有竞争性的以物为对象的基本公共服务领域，因此，政府可以通过向社会力量购买的方式提供这类基本公共服务。

        3、非排他性、竞争性的以人为对象的基本公共服务

        如目录中所列教育服务中的初等教育服务、中等教育服务、高等教育服务；医疗卫生服务中的计划生育技术服务、妇幼保健服务、专科疾病防治服务；社会服务中的社会救济服务、就业服务；文化体育娱乐服务中的文化艺术服务、体育服务，不存在排他性，但市场上存在提供类似服务的竞争者，属于具有竞争性的以人为对象的基本公共服务领域，因此，政府可以通过向社会力量购买的方式提供这类基本公共服务。

        4、非基本公共服务

        如目录中所列教育服务中的成人教育服务、专业技能培训服务、特殊教育服务、其他教育服务；科学研究和试验开发、市场调查和民意测验服务、社会与管理咨询服务、职业中介服务、测绘服务等专业技术服务，都属于政府职责范围内或者有助于政府更好履职的非基本公共服务领域，属于具有一定竞争性服务项目，因此，可以更多更好地发挥社会力量的作用，通过政府购买、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场等多种机制或形式提供。

 

        在新公共管理运动的影响下，公共服务开始由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会和市场的力量提供公共服务和产品，一些私营部门、独立机构、社会自治组织、半自治组织等成为了公共服务的提供者，为提供相同的公共物品和服务展开竞争。因此，政府购买公共服务的实现机制就是政府、市场、社会协同供给公共服务，构建政府与市场、政府与社会组织的合作机制的过程。在这一过程中，政府作为出资人，将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。

        1、搭建多元主体参与平台， 建立购买主体-承接主体-使用主体- 评估主体为一体的合作供给机制

        作为购买主体的政府，在准确把握公众需求的基础上，制定政策和服务规划，设计购买服务的内容和事项，明确购买的服务种类、性质和内容，并及时充分地向社会公开购买服务的项目内容、承接主体条件、购买程序、资金预算、绩效评价标准以及相关制度保障等信息，确保社会力量公平参与竞争； 以非营利性组织、营利性组织、事业单位等为主要力量的承接主体， 根据购买主体的相关政策和要求， 以签订合同或项目申请的方式，向购买主体承接公共服务，并按照合同的要求生产和提供社会公众所需的公共服务；社会公众作为公共服务的使用者和直接受益人，一方面是向政府充分表达和反映公共服务的需求，另一方面作为公共服务的直接受益者，对于政府购买服务的评价最有发言权，也有很大的积极性，可以通过满意度等信息反馈机制来测量公共服务的效果；评估主体则通过社会公众和承接主体在使用和提供公共服务过程中的数据信息，开展独立的、专业性的评估工作，并将评估结果反馈给购买主体，以此作为政府购买公共服务的满意度和下一次开展服务购买的基础和依据。

        2、构建多元主体合作的法律与政策环境，建立合作的信任基础

        政府购买公共服务是服务购买者、承接者、使用者、评估者四元主体建立合作机制的互动过程，明确主体间相互的权责利关系是合作机制能顺利运行的前提条件。

        当前，中国政府向社会组织购买公共服务尚处于起步阶段，为了规范政府购买服务行为，国务院办公厅2013 年出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，但是政府购买公共服务尚缺乏全国性的法律和法规，缺乏普遍有效的刚性约束。因此，在政府向社会力量购买服务的过程中， 需要构建多元主体合作的法律与政策环境，建立主体间合作的信任基础；赋予公共服务的承接者与购买者平等的法律地位，建立制度化的政府购买公共服务行为；规定政府购买公共服务的范围和标准、购买的方式和程序、购买的资金支持形式、服务购买的监督管理和绩效评估标准，以及承接者资质认定及退出机制等。通过建立专门的有关政府购买公共服务的法律法规，将政府购买公共服务纳入制度化轨道。

        3、采取合同外包、项目申请、直接补助等多种合作途径推进政府购买公共服务

        20 世纪80 年代以来，公共服务市场化是西方国家公共服务改革的主要方向。在美国，合同出租几乎占了公共服务市场化的一半。我国推进政府购买公共服务的过程中， 可以借鉴西方经验，采取合同外包、项目申请以及直接补助等多种合作途径。其中“合同外包”主要由政府与各种社会力量就某一服务标的签订服务合同，政府根据合同约定支付费用，由社会力量具体承接和生产规定的公共服务项目；“项目申请”主要由政府设计特定的服务项目，面向社会公开招标，经过评审后以项目方式予以资金支持，中标者根据项目要求提供服务；直接资助则由政府对于承担公共服务的社会组织给予一定的资助，资助的形式可以是经费资助、实物资助或者优惠政策扶持。

        4、建立服务质量评价制度体系，确保服务提供的质量

        政府购买公共服务并不意味着简单的“简政放权”，而是要通过创新公共服务提供方式，更好地提供公共服务，提高公共服务的质量和效率。而这就要求建立一套服务质量评价体系和相关制度安排。服务质量评价体系可以分为经济性评价和社会性评价两个方面。经济性的服务质量评价关注的是政府购买服务的经济效益和效率，主要是衡量政府购买服务的投入、投入产出比以及满足需求的充足程度，可以采取由独立的、专业性的第三方监督机构，例如会计事务所、审计事务所、专家调查公司等进行服务质量评价；社会性的服务质量评价关注的是政府购买社会组织服务的满意度、便利程度，主要是服务对象使用服务后的主观感受和满意度，主要可以通过使用者反馈、媒体调查等方式进行服务质量评价。

        与此同时，还应建立完整的信息公开、投诉处理和责任追究等制度安排。主要包括：采取多种形式及时公布服务项目购买内容、种类、性质，项目进展信息， 结项和审计信息等；建立畅通的投诉渠道和处理机制，及时反映公众服务需求和反馈公众投诉建议；建立责任追究机制，明晰政府、社会组织及服务接受者各方的职责，对项目运作过程中的失职行为追究责任等。（来源：中国社会工作杂志）

        （国信转载自微信工作号：中国社会工作20150928发布的文章《政府购买公共服务的边界和实现机制》）