完善政府购买公共服务绩效评估体系

 

       各位同仁，大家上午好。很高兴有这个机会，承蒙论坛邀请给我一个学习、汇报、交流的机会。有关第三方评估，我过去研究的也不多，主要是因为去年在做国家社科基金项目——建立健全政府购买公共服务机制研究课题。所以也接触了一些政府购买公共服务绩效评估的问题。我今天的汇报一共是五个问题：

        一、研究背景与现状。

        二、政府公共服务绩效评估存在的问题。

        三、购买公共服务绩效评估的经验借鉴。

        四、完善政府购买公共服务绩效评估的途径。

        五、结论。

        这五个部分的内容，由于时间的原因。可能有些部分我会比较简略的讲。

        一、研究背景与现状

        自20世纪70年代末之后，行政改革的浪潮在世界范围内兴起，也就是我们所讲的“新公共管理运动”。各国政府都陆续出台了一些探索实现行政改革的途径，其中政府购买公共服务可以说是自20世纪60年代之后，到了70年代末“新公共管理运动”可以说它到达了一个非常兴旺的时期。所谓“政府购买公共服务”就是政府提供资金，社会组织承包服务，合同关系实行特定服务目标的机制。这个内容被认为是能够提高公共服务的效率，改进政府绩效。迄今为止，政府购买公共服务已经成为一种世界性的制度安排。我们国家也不例外，在党的十八大报告和十八届三中全会的决议当中，都分别提出了：“改进政府提供公共服务方式和推进政府购买公共服务的目标。”可以说对于我们国家推动政府购买公共服务，起了一个非常重要的推手作用。总体来看，我们目前主要还是围绕着三个问题：购买什么，为什么购买，怎么购买。对于政府购买公共服务绩效评估的研究，这个方面的专门研究相对来说还比较少。对于政府购买公共服务这么一种特殊的契约型的委托代理关系来说，绩效评估能够更明确的指出购买社会组织服务过程中存在的问题，能够更加明确的知道社会公众的需求，根据社会公众的需求提供效率更高、质量更好、针对性更强的公共服务。所以从这一点来讲，政府购买公共服务的绩效评估是一项非常重要的任务。能够参加“首届中国第三方评估论坛”，并且能够接受邀请做这么一个汇报，我感觉到非常的荣幸。

        刚才前半段的会议，我听了前面几位专家的发言，我觉得对我很有启发。尤其是评估院的两个指数发布，我也感觉到对我研究未来的这些问题，肯定有帮助的，到时候可能还会向郭院长讨教，希望能够把一些好的经验向我的团队、我的研究生传递，我们一起向这方面努力。

        政府购买公共服务的绩效评估涉及到政府购买公共服务绩效评估的内涵和外延的界定。绩效评估的内涵是什么？外延是什么？第二个，谁来评估？第三个，评估谁？我们现在一般的都是评估社会组织，因为社会组织承接政府的公共服务委托。第四个，坚持何种价值取向？第五个，怎么来评估？最后，评估结果如何运用？等等这些问题，需要依靠我们国内的政界、政府、学界和社会组织、社会力量等等，多方对现有的理论和实践进行梳理，总结成果，查找不足，能够提出未来的发展方向。

        二、购买公共服务绩效评估存在的问题

        应该讲政府购买公共服务的绩效评估，全国各地都有所发展。我刚才看到会议发的《论文集》里面，李卫东老师有过一篇文章，也介绍了北京、上海、广东、东莞等等一些经验。但是从总体上来说，因为还处于一个启动的阶段，所以还存在比较多的问题。主要的不足，大概有这么几个方面。

        1.政府部门内部控制取向

        作为公共服务的买方，政府部门需要考察公共服务外包的实际效果，就必然成为公共服务绩效评估的发起人、组织者、实施者，乃至主导者。事实上在这个问题上，我们一直存在着“政府主导的内部控制取向”。公民参与不足，评估体系更多是上级意志的体现，评估的结果失真和留于形式。目前来说，政府购买公共服务大多还是体制内非正式购买为主。当然，有的地方做的很好，但是，还是存在着这样那样的一些问题，比如不投招标等。承担公共服务的社会组织相对来说处于劣势地位，数量少、发展慢。

        从这一点来讲，政府作为主要的评估主体，它的评估职能往往难以履行，也难以进行客观的评估。

        2.第三方评估机构，作为评估主体欠缺独立性

        第三方评估作为有效的外部制衡机制，弥补了传统自我评估的缺陷，可以显著提高评估结果的客观性，得到越来越多的重视。目前政府购买公共服务的绩效评估，往往都是由政府部门出面邀请各方面的人，然后对完成的这些项目做一个评估。但是我个人认为，这里面远不如完全的由第三方独立机构来评估，这样更显得客观性和公正性。

        而且政府在购买公共服务的同时，因为它是进行评估。评估的费用，一般都来自于政府，因此政府和第三方评估机构，往往存在着一些经济利益关系，独立性也受到影响。

        3.评估的对象多元性欠缺

        本质上讲，评估是政府将社会公众委托给政府的服务，再次委托给社会组织进行服务的、生产的，提供公共物品等等这么一个过程。由此在这个过程当中，就存在着双重委托关系。同样，由于双重委托关系，我们认为也应该要有双重绩效评估。换句话说，对政府进行绩效评估，也要对社会组织进行绩效评估。要对社会组织进行绩效评估，更要对政府购买公共服务进行绩效评估。因为政府在这个过程中担任着非常特殊的角色，它是公共服务的确认者、购买者、财政的支出者等等。所以从这个角度来说，对政府进行评估也是必须的。但是从我们国家当前情况来说，主要的评估对象是社会组织，对政府的评估往往比较忽视。

        4.评估过程完整性欠缺

        这里面大概有这么几个方面：（1）评估的环节缺失。当前绩效评估的环节侧重的是结果评估，评估内容的设定都基于政府购买公共服务的最终结果。而对于购买前的需求评估，以及服务提供过程当中的“过程评估”均没有得到足够的重视。正因为对评估过程，对过程评估的忽视会使得整个评估过程不能得到及时的反馈，服务的质量也不能得到及时的改善。所以仅仅注重事后评估，并不能实现动态服务的监管。绩效评估的方法，使得评估的周期比较长，也导致服务过程当中出现问题以后，政府和社会组织的反映比较缺乏。（2）评估结果的反馈欠缺。现在搞评估有的是对社会组织进行反馈的，有的没有进行反馈，我认为这一点也很重要。就像我们过去若干年当中，学校对教师的考核，考核完了以后，领导会对老师做一个反馈。但是最近几年，这方面也比较欠缺。我个人感觉，政府购买公共服务同样也是如此，要对评估结果的情况进行反馈。反馈才能让社会组织知道，我到底存在哪些问题。

        总而言之，政府购买社会组织服务的绩效评估，在评估主体、评估对象、评估环节等等方面，存在着多方面的问题。所以，有很大的改进空间。

        三、购买公共服务绩效评估经验借鉴

        大家都知道欧美发达国家因为这项工作搞的比较早，因此有很多的经验。大家如果在这看过材料，也可以发现他们大概有这么几个特点：

        1.主体多元，这是做的非常好的。

        2.规章严密，法规、规章非常的严密。

        3.执行严格。

        无论是欧洲国家，还是美国等其它一些国家都是如此。

        四、完善购买公共服务绩效评估路径

关于评估路径，我想谈以下几点：

        1.构建多元独立的评估主体。强调“独立的”。这个我想不多说，大家都比较熟悉。

        2.加强完善第三方的评估机制。大概要做到这么几个方面：

        （1）规范第三方评估，提高第三方评估的公信力。就像我们的国信评估研究院一样，怎么样提高自己的公信力？这个很重要。

        （2）加强独立性和专业性。“独立性”是资金的独立性，第二个是机构的专业性，要支持相关研究机构，加大对评估的方法和技术的研究力度。我感觉到从高校来说，我知道华东理工大学这方面在上海做的很好，很好老师都参与这方面的一些研究，把自己的理论研究同社会的实践很好的结合起来，我认为这是我们国内搞评估研究的很重要的路径。今年我到台湾开会，看到了台湾学者在这方面的努力，他们真的是扎根社会。

        （3）完善评价指标的设计。说实话，评价指标的设计不是一件简单的事情，这里面有硬性的东西，也有软性的东西。社会科学本身一些既定的情况，有的时候完全定量，我个人感觉也很难说明问题。

        3.要设置政府和社会组织一并受评的双重评估对象。前一段时间对于社会组织的评估做的比较多，对于政府购买公共服务这方面的绩效评估做的比较少。如果两者都能够往前推的话，我相信对于整个政府购买公共服务绩效评估会有很大的帮助。时下的评估，“事前”比较少，“事中”也比较少，“事后”往往评估都比较多。这同政府对于整个社会的管理正好相反，我们政府管理要从“事前”的审批，挪到“事中”监督和“事后”监管方面来。但是我们反而是最后比较多，而对于前比较少。所以这方面，我感觉一定要处理好。

        五、结论

        最后，我想谈一点自己的想法。我认为从政府购买公共服务绩效评估来说，必须从我们国家现实的社会、政治等等各方面的环境去考虑问题，必须要加快理论创新的步伐。并且要在学科的领域当中加大跨学科的研究，社会学、政治学、公共管理学等等，我想都有很多联合的必要。还有一个，我感觉到对于很多问题，比如：动态调整公共服务购买的领域，依据绩效评估结构建立政府绩效的预算，构建政府购买公共服务风险防范的机制等等这些问题，目前来说几乎都是空白，有待于我们更好的去研究。

        我的发言就到这里。