环评回归其本质

       

         我做的研究是在“环境评价”，刚才也有教授提到“事前评价”的问题。其实我们的环境评价就是事前的评价，尤其是在03年《环境法》实施以后，一共有14类规划。土地利用、区域、流域、海域、工业、农业、旅游、交通、资源开发、城市建设等相关规划要进行环境影响的评。因为《规划》制定也是政府重大行政决策的一种形式，我们现在正在“十三五”的策划阶段。现在“环评”在我们国家也面临着一个改革，我今天报告的题目，就是环评制度改革，要着力于环评制度其本质。

        一、倍受关注的环评

        中央巡视组对环保部进行了巡视，其中一个突出的字眼就是“红顶中介”的问题。新的环保部部长，前清华大学校长陈吉宁：“卡着审批吃环保，戴着红顶赚黑钱。”今年的4月份，李克强总理在一次国务院的常务会议上，说了我们有那么多的“评”。其实“8.12”火灾发生以后，环评界也是捏了一把汗。李克强总理有这么一个形象的说法：“戴着政府的帽子，拿着市场的鞭子，收着企业的票子。”还是在说“红顶中介”的事情。环保部动作还是很快，3月份的时候就出台了一个文件，我们简称叫“环评脱钩”。其实这并不是一个新鲜的词，早在2008年的时候，因为2003年我们制定了一个新的法律，叫《环境影响评价法》，这个法律里面就规定了“规划环评”的事儿。在08年对于《环境评价法》实施5周年，进行了执法审查。我也参加了上海市的座谈会，执法检查之后有一个建议，就是要环评机构要进行脱钩。也就是说，从08年就提出脱钩的要求，到现在7年了，这个脱钩为什么一直没有脱下去？有的机构是反复的脱钩，就是脱了一次再对照这一次文件再次脱钩。刚才说到陈吉宁部长在两会上的记者发言上就提到：“今年年底之前环保部所属的环境科学院所，一共有8个机构的环评资质要率先脱钩。”这个脱钩的结果怎么样呢？前不久环保部华南环科所，放弃了环评的资质。同济的是乙级资质，复旦的乙级资质也放弃掉了，北京大学的环评甲级资质放弃掉了。“脱钩”是要求环评工程师放弃原先所在单位的事业编制的，比如：我原来是教授，我就不要做教授了，就专门早环评工程师。大家想想看，环境科学院所，我在体制内的事业编制和在体制外的去做环评业务之间进行选择的话，我调查下来的情况，应该是90%以上是选择了在体制内。这就说，我们这个“脱钩”未来会死掉一批环评机构。或者说会有一些环评工程师自动的放弃掉环评工程师的资质。我从05年国家第一次搞环评工程师的考试培训，我就是考试的培训。火的时候我在一个班里问，多少是搞环保的在考环评工程师？有一次一百多人，好像就一个人举手。后来我说，你搞什么？他说：“搞污泥处理。”他问我：我要是考过了，我要到哪个公司挂靠，你能不能帮我介绍一下？我说，违法的事情我不做，我也不会帮别人去做。

        二、什么是环评

        环评是一个方法和制度，它最终是为决策提供科学依据的，这是环评法律的定义。博伊斯认为造成环境污染的是五个权力的维度——购买权、决策权、议程权、评估权和事件权。环评是为决策提供依据，也就是说这五个维度里面至少有两个和环评有关。一个是评价权，还有一个决策权，也就是说，我们环评是为决策服务的。因此，我们说“环评是权力”。1972年斯德哥尔摩会议之后，1973年召开了首届中国环境保护大会，曲格平就是首任环保局局长。他认为：环保部门最大的权力部门是环评，因为环评这一块过不了，后面所有的程序都办不下去。我们的环评是在两个交集上，所以我们的环评最近这些年倍受关注。这就存在另外一个问题了，我们说环评是环保部门最大的权力，但是这个最大的权力居然挡不住污染的洪流。

        我觉得我很委屈，因为说实在的，我觉得我对环评有一个什么很深的感情呢？有点类似于前两年华东师大的校长说到母校的定义的时候说。母校是一天可以骂上三遍，别人骂一次你都不干的。

        我大四的时候就跟着老师去做环评，读研究生，那个时候别人做家教，我可以不做家教，因为跟老师做做环评就有生活费了。后来我博士论文又专门做战略环评的研究，再到现在。我就在想，我说环评是最大的权力，为什么还挡不住污染的洪流？原因在哪里？我们就进行思考。我们在环评里面就涉及到这样三个机构，他们之间的关系是什么？环保部门，这个建议者。其实环保部门对于建议者来讲是有一个行政审批。项目环评是行政审批，批准你了，你可以项目立项。规划环评是审查，但是现在审查权归谁还在吵架。环评机构和环保部门之间是有一个资质的管理，环保部门是颁发一个资质。比如：同济大学环境学院，同济大学是甲级，复旦大学原先有的是乙级资质。还有第二个，是对环评工程师有一个资质。我刚才说到，我给环评工程师考试上课，通过考试就能够拿到职业的资质。他们之间是个什么关系？我们先去看环保部门和建议者之间的关系。我们看项目环评里面，一会儿再说规划环评。项目环评企业和环保部门是个什么关系呢？我这里从企业对环评审批的态度，我把企业分成了四类。第一类，大牛企业。中石油、中石化要到哪个省去投资，一投资两千亿，哪个城市都要。这样的企业，通常是叫一把手项目，这是市委书记、市长的项目。环保部门能不能管的了？大家知道。第二类，二牛企业。不做环评项目先开工。这个地方就存在一个什么悖论？这个企业老老实实做立项可能会否定掉这个项目的可能，但是如果不管这个先开工，查到我以后，罚款对于投资上百亿、几十亿的企业来讲九牛一毛。于是这样的企业宁肯先违法。三牛企业是什么呢？和政府企业有不正当的输送。还有一些下三烂的企业，连基本的法律都不遵守。也就是说，大牛企业管不动。二牛企业管不好，差的管不住。还有一个就是环保部门看似权力很大，事实上又被笼罩在一个更大的权力之上。这个权力是什么呢？我称之为叫贪婪的资本+强势的政府，形成的一个合力。这在规划环评里面，就是说我们的环保部门，你管理的对象是发改委、住建部，环保部相对于这些部门是小弟。环保部门和环评机构是个什么关系呢？事实上，它有一个资质管理，而现在拥有资质管理的大多数又都是各级环保部门的环境科学院所。如果这里面的环评造假，因为环保部门是资质监管的单位，如果查出来资质监管的单位具有环评水平差的话，你监管就存在着失职。也就是说，建设单位可以闭着眼睛找环评机构做环评。你认可甲级了，我就找他。

        我们通常意义上说，环评存在拿人钱财替人消灾。现在我们的体制下，消的是环评审批。我们应该帮企业消什么灾呢？真正的帮企业降低环境运行的防线，一旦出现打官司或者说环境的损害，把它降到最小，这是我们要去消的灾。我们的环评面临着“改革”何去何从的问题。怎么去体现用制度保护生态环境的这么一个十八届三中全会的要求？我们行政决策的法定程序里面，怎么把这个融进来？生态文明怎么变成我们行为的规范？环评制度如何延续和创制。刚才说到项目环评违法，现在新环保法里面规定，项目环评违法，环保部门可以责令恢复原状。

        三、信息公开和第三方的监督

        第三方监督不仅包括对污染企业的监督，还包括对环保部门、环境监管行为的监督，人大的监督。法律责任的问题刚才说到了恢复原状，不仅仅是罚款了，干了什么，要恢复原状。对于环评违法的人，可以把你拘留，把你和小混混、小流氓关在一起。

        环评脱钩推动环评审批制度的改革，用环境违法的严惩倒逼企业真正为环境质量负责，真正的为它的污染行为负责。同时，加大对污染行为的监管和处罚的力度，通过这个办法倒逼环评或者说促使环评回归制，为它的本质，为决策者服务，而不是为决策者去通过审批服务。这个就是我今天要说的做的，下面就是我详细的刚才说到的思路的展开。还有整合各相关的评价，李克强总理不也批评了那么多的评价吗？事实上每一个都异化为部门获取利益的通道。在当前改革的形势下，协同相关规划的关系。也就是说，去形成我们生态文明建设可持续发展的合力，而不是安全部门、安监部门、水利部门、气象部门等等获取各自利益的渠道。

        四、我们的环评制度需要改革

        环评改革可以把环评脱钩作为改革的一个切入点，防止环评和干预环评权力的人性。还有就是让环评回归它的本质，以环评制度改革促进环境治理，环境治理能力治理体系现代化的建设，促进环境质量的改善，以环境质量的改善化解环境和生态危机，并以环境和生态危机的化解，维护国家的政治和生态安全。

        这就是我今天的报告，谢谢大家！