国家环境政策评估制度建设

董战峰副主任

 

     非常高兴今天能在美丽的同济大学给大家交流，汇报一下我们的一点工作。我来自环保部环境规划院，我们单位是属于环保部的直属单位，所以我们的工作就是给环保部的决策做技术支撑。我们专家主要还是提供一些的建议、建言。采不采用、什么时候采用、怎么采用，这是管理部门的事情。领导如果重视，工作做的还不错，很快可能就往前走了。但是如果有的时候和领导想法不一样，可能就给你放一边去了。

    今天给大家汇报的是关于《国家环境政策评估制度建设》思考。我们单位从2011年就开始配合环保部在做这个事情，刚才也听了很多专家的介绍，现在评估这几年越来越重视，发展非常快。我们环保这一块，相对来讲还是有一点滞后，今天的汇报主要是我个人的一些想法。

    第三方评估也是我们环境政策评估非常重要的一个方面。为什么我要进行环境政策评估？大家做管理、做监管、做政策的可能都会比较清楚，我们通过这个评估可以实现一系列的目标，这个我就不展开讲了。我想讲两点：

    1.环境政策评估有一个价值导向的问题。

    到底我们要去做什么样的评估？有这样的一个价值取向。在价值定位上，主要是自上而下的规律性管理。我们可能主要考虑是管理部门的需要。如果考虑到相关方，特别是社会公众，这个时候可能公众的利益诉求，特别是公众对于环保、对于重大决策的一些反应，他的一些期待、诉求可能更加重要。

    2.我们这个平均和定位有关系，要有一定的目标导向。不同的定位，我们的目标是不一样的。

    从类型上来讲，我们可以分为不同的类型，也给我们的评估工作，到底应该怎么样去更好的开展、去理解有关系。比如：从政策生命周期的不同环节，我们可以在事前，也可以在过程之中，看政策的执行是什么样的，给事后评估。我们也可以从执行机构去评，第三方评估可能就是属于外部的，借助专业化的、独立的这种方式。从评估的组织活动上，也可以分为正式的和非正式的。我想和我们前面讲的定位、取向有关系。

    当然，功能也是有不同的说法。跟我们的评估要达到什么目的，是紧密相联的。要确定政策方案，决策的合理性还是说要看看他的问题怎么样进一步的去改进还是怎么着，跟这个有关系。我国环境政策评估面临的主要问题和挑战现在有不少方面，我也提了四点：

    1.环境公共管理思路有问题。只问耕耘、不问收获，重视政策设计，轻政策评估。

    2.财政体制存在弊端。公共决策的投入效益问责机制缺失，“不差钱”的体制问题。

    3.社会治理体系不健全。信息公开和公众参与机制建设不足。

    4.决策的科学化水平不够。我国公共决策尚处于从粗放到精细的转型期。

    从国外的经验来讲，在这里我们把OECD四个典型的国家和地区拎出来给大家简要的汇报一下。评估对象非常的宽泛和定位目标有关系，还有就是评估的标准，不同的城镇标准设定也不一样。还有评估方法，不同的国家对方法的关注也不一样。但是往往对经济分析这方面是最关注的，因为向纳税人必须要讲明白。比如：美国在环境政策评估，就是特别的提出来一条：所有政策必须要做一个整体效益评估。还有不同的评估环节，可能围绕事前、事中、事后重视的程度不一样。

    实践的模式上应该讲非常的多样。从启示上来讲有七个方面。

    1.立法建制先行。

    2.评估既有统一框架又有灵活性。

    3.评估责任主体要明确。

    4.重视专家、公众参与与透明化。

    5.强化评估数据保障。

    6.重视环境成本效益量化分析。

    7.重视政策评估结果的运用。

    从国家现在的环境政策评估主要问题：缺少法律法规的依据、缺少专门机构、公众参与不足、评估信息机制不足、评估资源缺乏。“

   “ 十三五”环境的政策评估思路：

    “十三五”时期，我们怎样定位可能要把握好，还是要有逐步推进的过程。十三五中点还是要把架构建立起来，在一些关键的方面有推动，例如：能力建设、意识提升、试点研究。特别是对于有些现在已经开展的一些国家政策，长期性的开展一些试点评估，这可能是比较重要的事情。

    评估原则：公正公开。从不同的评估主体，我想也回应前面讲的，到底是要达到什么样的目标？我个人的建议，如果我们可以去交给社会，还是要去做好这个边界。从评估对象上，就是说哪些评估？我想首先要明确。每年出台那么多的环境政策。这里面，我想可能还是问题比较大，老百姓意见比较大的，还有一些可能是影响非常厉害的、非常长远的，还有一些可能是涉及到到一些人、财、物比较高的要把握好。

    再者就是评估内容，还是从政策整个生命周期，政策整个成效去考虑。我们对社会经济、环境的影响，可能还是要好好考虑的。实际上现在环保部这边已经开始在做这个工作了，还有就是要关注长期影响。特别是搞经济的，我们关注时间尺度的不同，我们的评估也是不同的。还有空间效应，不同的地区有地域性的特征。还有指标体系的建立，实际上它回应我们前面关注的环节了。还有标准体系我们现在很欠缺，接下来可能要从投入、效益、效率、回应度等建立我们的标准体系。

    评估方法选择：

    （1）根据评估目的进行选择。

    （2）根据技术水平和资金预算进行选择。

    要考虑到管理技术在这个阶段到底能够做到什么水平，资金投入有多大。

    （3）根据可收集资料的完备程度进行选择。

    还有评估方案的设计，这就涉及到很多了，这个我就不展开去说了。评估工作的推进，还是需要很多的能力支撑。我们看到很多的能力支撑，包括：机构评估、组织人员、资金保障、社会参与。

    目前我们也有一个指南，希望通过这个指南提供一个比较规范的框架，回应大多数相关方关心的一些问题，同时在重点上有一个规范让大家在探索的时候不要走偏了。

    从“十三五”来讲，环境政策评估的重点任务很多工作还在起步期，之前有很大的欠缺、很多的空白，在这里面我们整个的定位、设计，实际上现在还在讨论。但是成本效益，现在看来基本上没有什么问题了。还有就是立法、人员的能力、信息机制，包括我们一些大数据卫星等等这些手段的运用还要去加强，包括：资金等等。

    “十三五”环境政策评估制度建设重点。研究将环境政策评估工作纳入立法计划，尽快出台环境政策评估管理办法，尽快研究制定开展我国环境政策评估工作的指导意见等。关于第三方评估的功能我讲一下，关于环保层面的第三方评估跟社会经济来比较还是比较滞后。我们环境政策评估还处于起步的阶段，从国家层面有一些试点工程国家规划上要有评估，但是往往就没有了。地方层面有的影响大，可能就做一些重大工程。大家要知道，老百姓的诉求、对环保的期待越来越高了。还有我们从管理上缺少《意见》、《指南》、《办法》等。