绩效考核在各地政府广泛实施，它确实带来了许多益处。然而，部分地方的绩效考核最终还是陷入了“上有政策，下有对策”的怪圈。
        四种策略
        研究发现，地方官员通过四种方式应对来自上级的绩效考核。
        第一，编造“优异成绩”。在当前的行政制度中，政府部门一方面接受考核，另一方面又承担收集与编写绩效报告的任务。地方统计部门往往面对着两难困境：一方面，根据相关法律，他们必须保证统计数据的真实性；另一方面，他们同时受到同级政府在财政和人事上的控制，而后者有很强的动机来操纵数据。结果，地方统计部门往往选择参与绩效数据的编造。一位受访官员表示，当地区级统计局和乡级政府合谋编造数据，从而让前者成功编写绩效目标，后者“提高”绩效，实现“双赢”的局面。

        第二，有意隐瞒成绩。受评估的政府部门永远旨在编造更高的绩效吗？其实不然。鉴于有些指标在下一年的评价情况是基于当年的统计数据，因而政府部门有很强的激励去隐藏那些超过既定目标的产出。这也就是所谓的“门槛效应”。根据对某乡镇干部的访问，不同乡镇之间会进行“指标交易”——一些在经济指标上取得过高成绩的乡镇会将“多余”的成绩交易给一些成绩不理想的乡镇。这种办法再次帮助实现“双赢”局面：前者将避免下一年面对过重的任务负担，而后者则可以达到目标并通过评估。
        第三，只关心指标内事项。对量化指标的不当关注会扭曲地方官员的激励结构，把他们的注意力只限定在短期目标上，导致政府部门忽略难以量化的政策目标。对经济指标的过于强调，导致了官员们的“选择性注意”，他们将主要资源都用于推动辖区内的经济增长上，牺牲了其他方面的政策。研究者调查发现，在地方政府的投资结构上，经济导向型的项目占最大比重，例如商业住房、产业项目和商贸旅游等。与此形成鲜明对比的是，在非经济服务上的投资则只占非常有限的比例，例如社会保障和环境保护。
        第四，相对忽略民众诉求。研究者通过调查地方政府的内部文件，发现“公民满意度”这样的指标要么没有被囊括进绩效评估，要么只占非常低的权重。地方官员更看重传统上比较“客观”的指标，而忽略了公民的主观评价。即使是对“公民评价”的具体应用也会被扭曲。地方政府各个部门会相互投票，让“公民评价”沦为形式。在2012年的一项调查中，某市大多数部门都得到了奇高的评分，在满分8分的情况下平均分为7.34，同时标准差也非常小。
        公安部门尤为明显
        这四种策略性行为在公安部门中尤为明显。以前，注册案件数量是考核派出所绩效的重要指标。于是出现了两种人为操纵成绩的策略：第一种是降低案件注册的标准，如将那些本应处以“警告”或“再教育”的轻微违法分子进行拘留；第二种是将一个案件拆分成几个案件。后来，绩效指标变成破案率时，这一情况得到了扭转。但是，派出所经常会针对一些案件拒绝备案，这不但可以减少工作负担，还可以降低分母，取得更好的成绩。目前，警察部门在下一年的评价指标往往是以当年的目标完成情况为基础。因此，短期内取得突出成绩的代价往往是在未来轻易丢掉优势。于是指标交易就成了派出所的理性选择。对某区的访谈表明，为了避免下一年度更重的目标负担，当年某派出所成绩如果超过既定目标，就会将“多余”成绩转让给表现不佳的派出所。
        “选择性注意”的情况在公安部门的表现尤为明显。首先是警察们特别关注客观的考核指标，如警力、警情数、刑案立案数、刑案破案数、刑拘数、逮捕数、治安查处宗数、治安查处人数、治安拘留数、劳教数、强戒数、户籍办理宗数等。但他们很少关注那些基于公众感知的指标。其次，尽管处理犯罪的效率有所提高，派出所如今很少将精力用在预防犯罪上，如街头巡逻。因为相对于解决案件，预防犯罪的效果既不直接，也缺乏能见度。第三，地方公安部门往往只关注侵权案件，而不愿将精力放在找回丢失物品上，部分原因就是后者并没有被用作考核他们绩效的指标。与此同时，公安部门会重点调查那些引起社会影响的案件，而忽略缺乏社会影响的案件。
        在民意考核方面，尽管公安部宣称公民满意度是评介警察工作的最终标准，但标准化的民意调查并不能解决问题。2011年某市举行了一次大规模的公民满意度调查，两位中层干部并不以为然：“电话访谈并不能说明问题。有可能你打电话时的态度就会决定他满意与否或感到安全与否。而如果你擅长表达，即使他并不满意，他也会在同你沟通时表达满意。”而且，受访警察表示，由于调查只涉及该市0.5%的人口，因而结果不一定拥有代表性。讽刺的是，尽管某警察对公民满意度调查没有热情，但他透露，他所在的部门把下属部门在该指标上的目标提高了1%。这种“层层加码”的策略在中国官场广泛使用。
        总而言之，尽管量化指标是中国中央政府得以动员地方党政机关的组织基础，但实施量化考核导致了来自地方政府的多种策略性回应。在未来的政府绩效考核中，设计量化指标时要考虑它们可能带来的负面影响。当然，这篇文章还有许多问题值得进一步探究。例如，为何在中国地方政府中，竞争性排名下的编造政绩和“门槛效应”下的指标交易这两种看似乎矛盾的情况能够并存？基层官僚们的注意力分配与政府领导有何不同？这都有待将来进一步研究。

        （国信转载自微信公众平台“政见”）