“关公战秦琼”是相声大师侯宝林的经典段子。故事讲的是，民国大军阀韩复榘的父亲过生日，请了戏班子到家里唱堂会，唱了几出经典戏，可老人家都不满意，提出要唱“关公战秦琼”，这可难坏了台上的演员，不演又不行，老爷子说了不演不管饭，没办法，就胡编乱唱了一出。

在李远（化名）看来，这个段子很好地表现了部分第三方评估机构的尴尬处境。

李远是甲智库的一名研究人员，他给笔者讲了个亲身经历的事。2016年，该智库承接了A市一个第三方评估课题。课题开题之前，甲智库课题负责人和A市负责人进行了沟通，A市负责人表示，课题的目的是客观评估A市某项工作的进展，查找问题，并提出进一步改善的建议。甲智库负责人听完心里有底了，这是要出一个诊断报告。于是，按照标准课题的程序和要求，做出提纲，组织调研，并在三个月内拿出了初稿，提交给了A市。可A市的反馈是，不合格，需要大改。甲智库负责人听了一头雾水，这不是严格按照当初的要求做的吗？

一打听才知道，原来A市新换了领导，新领导看到报告的第一反应是：提出这么多问题，这是宣传我们，还是宣传他们？别忘了，出钱的可是我们！

思路一变，课题的框架就需要大调整。甲智库不情愿，但没办法，毕竟出钱的是人家，自己就像戏台上的演员，不演不管饭。

2016年以来，笔者和十几家智库的研究人员交流发现，甲智库第三方评估遭遇的尴尬，并不是个案。

第三方评估的难与不难

长期以来，我国政策成效评估主要是两种：一种是政府自评，另一种是上级对下级评估。这两类评估都是政府自弹自唱，结果大多失真严重，缺乏公信力。其实，发达国家也曾经被这个问题困扰，经过不断探索它们找到了办法，在上世纪八十年代，它们将“独立第三方评估”引入到政府绩效管理中，效果很明显。所谓“独立第三方”是指跟委托方和被评估对象之间，均没有隶属和利益关系的机构。它处于“旁观者”的超脱地位，能保证对所调查的事实做出客观、公正的判断。当然，第三方得具备评估的专业知识和能力。如此一来，拿出的评估报告既客观，又权威。

党的十八大以来，改革工作次第开花，不断深化，客观评估改革成效成了重中之重。于是，我国效也仿发达国家，将独立第三方引入到改革评估之中，作为倒逼改革的一个重要手段。

2014年5月底，国务院决定对已出台政策措施的落实情况开展督查，派出8个督察组分赴各地各部门。同时，委托国家行政学院、全国工商联、国务院发展研究中心和中国科学院开展第三方评估。国家行政学院评估“取消和下放行政审批事项、激发企业和市场活力”的落实情况，全国工商联评估“向非国有资本推出一批投资项目”，中科院评估“重大水利工程及农村饮水安全”，国研中心评估“加快棚户区改造”和“实行精准扶贫”。

评估是怎么进行的呢？国家行政学院经济学部主任张占斌在一次会议上，讲述了国家行政学院的评估过程。据他讲，为体现评估的专业性，国家行政学院组建专业复合型专家评估组，涉及公共管理、公共政策、经济学、行政法、政治学、社会管理、文化科技、电子政务等领域近30位专家，还成立由相关专业知名学者组成的12人顾问组。评估组借鉴国际经验，确定了“六评一看”(即评目标、评数量、评含金量、评监管、评规范、评效果；看下一步审批改革)的评估方法。随后，评估组发放了2800多份调查问卷，并赶赴20个部委、11个省(市、区)、24个地级市(区)和10个县(市)进行评估，先后召开103场座谈会，参加座谈访谈的有2000多人。

四家机构评估完成之后，写出评估报告，提交给国务院。报告用问题导向的思路，简略谈成绩，大篇幅摆问题，提建议。以国家行政学院的评估报告为例，在简要肯定削减行政审批项目数量目标的同时，重点指出一些取消下放的行政审批事项含金量不高，特别是简政放权后监管缺位现象普遍存在，建议抓紧制定相关实施细则，加强对中介服务机构的规范和监管，重点解决“会批不会管”“对审批很迷恋、对监管很迷茫”的问题。

2014年8月底，李克强总理主持国务院常务会议，听取了四家机构的评估汇报，给与充分肯定。李克强总理指出，过去评价政府工作做得好不好、是否落实到位，往往通过主管部门自我检查、自我评价，这就造成了“自拉自唱”，自己给自己“唱赞歌”，和群众的实际感受往往有较大差距。要认真总结经验，使第三方评估成为政府工作的常规机制，并要求有关部门逐步尝试，将更多社会化专业力量引入第三方评估，进一步加强对政策落实的监督、推动，不断提高政府的公信力。

这次成功实践后，第三方评估在中央和地方大面积铺开，成了改革工作的标配。但看到成绩的同时，也不能忽视问题。

笔者记得很清楚，那次会上，听完张占斌教授讲述评估过程，甚是欣喜，认为改革又多了一个有效推进手段。可是坐在旁边的李青（化名）表现却很平淡，李青是乙智库的研究员，该机构常年承担第三方评估类课题。笔者就问他什么原因，他瞥了我一眼说，你不了解实际情况。在他看来，国务院委托的第三方评估当然好做，有“尚方宝剑”在手，评估结果又关系到地方官的前途，那是想调取什么资料，就调取什么资料，谁敢拦着？想约谈谁，就约谈谁，哪个敢不配合？可普通的研究机构就没那么容易喽！实际的情况是，第三方评估处境很尴尬：真正独立敢说实话的机构，掌握不了真实情况，信息都垄断在地方政府手里；而地方政府委托的机构，相对多掌握一些情况，但收了地方政府的钱，屁股决定脑袋，得替地方政府鼓吹。所以，第三方评估做起来很难，也很容易，就看你想怎么做，如果追求客观真实，那相当的难；如果走过场，赚点课题费，又相当的容易。

李青是个健谈的人，话匣子一打开就收不住，他给笔者讲了几个评估难的例子：

2016年，乙智库立项了一个地方财税改革评估的课题，目的是客观评价改革的进度，并进行排名，为了不受地方干扰，决定资金自己掏，不要地方的赞助。显然光解决了钱的问题还不行，还得有信息，于是课题组到网上找，发现想要的信息很少，只能请地方政府提供，有的地方很配合，有的地方理都不理，最后的结果是谁提供的资料多，谁排名就靠前，谁给的资料少，排名就靠后。这个结果明显不客观，最终报告都没有发布，胎死腹中。

李青表示，不跟地方政府合作得不到信息，跟地方政府合作，也未必能得到想要的信息。地方政府对待第三方心理上很矛盾，既想利用第三方的身份来宣传，又怕第三方知道的过多，暴露出问题。

2015年，李青到东部某市调研简政放权改革，发现改革力度确实很大，很多在别的地方砍不掉的事项都砍掉了。李青就好奇，问当地干部，是用什么方法做到的，哪些取消哪些不取消有没有标准？当地干部说当然有标准，李青问能不能给个材料，当地干部说不能提供，只要知道有标准就行了。李青认为这问题很重要，不能糊里糊涂的，就坚持要，那位干部被逼的不行了，就讲了讲，他说取消下放审批事项，首先审改办要列个单子，单子发给各部门征求意见，很多部门不愿意放权，提出要保留一些，书记发话了，要保留权力可以，到常委会上去解释理由，如果理由站得住脚就保留。结果，开常委会讨论的时候，没有一个人站出来说要保留，顺利的通过了方案。在李青看来这是地方很常见的一种决策方法，可地方官员不愿意把这类信息拿到台面上来说。

 丙智库的李俊（化名）也告诉笔者，即便跟地方政府合作，也不是想看什么就给你看，而是地方政府想让你知道什么，你才能知道。2016年，丙智库承接了B市纪检监察制度改革的第三方评估课题，李俊去调研，座谈会上，当地一位纪委副书记和一位组织部副部长，大谈抓了多少腐败分子，却闭口不谈制度建设。当李俊问纪委双重领导体制如何运作时，纪委副书记回答，我们还没做呢。李俊一听就不再问了，他知道地方不想说，因为中央都推了一年多了，他们怎么可能还没做？李俊认为这还不是最难的，有的评估项目涉及多个部门，需要这些部门的配合，但有的积极性不高，最夸张的一次是，一个分报告准备写三万字，但那个部门只提供了一个七千字的汇报材料，就再也不理不睬了。

丁智库的李海（化名）表示，有些信息，可能地方政府想让你知道，但不想让你写进报告。2017年，丁智库承接了C市精准扶贫的评估课题，C市是老少边穷地区，2007年国家搞新农村建设的时候，给当地贫困户每户10万元，自己配套8000元，建了新房。到2015年，贫困户刚住进新居不久，国家实施精准扶贫，当地规划异地搬迁，在别处建了新房，但要求必须拆掉现在的房子才能搬进新居，老百姓不愿意拆，房子新修成的，拆了多浪费。李海听了这个情况，眼前一亮，觉得有研究价值，建议把这个情况写进报告。当地干部一听，极力反对。

  李青告诉笔者，接受委托，就要听委托方的话，不然很可能一锤子买卖。他讲了一个故事，中国人民大学一位教授常年能拿到原国务院振兴东北等老工业基地领导小组办公室（简称东北办）的课题，但2007年他和时任东北办副主任刘铁男发生了观点冲突，两个人吵了起来，互不让步，从这以后，他就再也得不到东北办的课题了，后来干脆转行了，不再研究东北振兴了。

李海所在的智库是某部直属单位，经常承接一些上面交办的课题。他的体会是，地方政府是“见人下菜碟”，上述国务院交办的第三方督查，地方不敢懈怠，国家发改委交办的地方也很积极，但一些弱势机构就难说了。2016年，李海受某部委托去某地调研民营企业发展问题，去之前，某部专门给地方发函，说是国家重大课题，要求地方提供保障。民营企业家听说上面来人了解情况，积极准备发言材料，李海很高兴，可没想到，座谈会开会之前，当地干部先讲了几句，说上级领导是来了解情况的，不是来接访的，大家要想清楚再说。此话一出，企业家没有一个敢说真问题的，座谈相当沉闷。

李海认为，还有一个很大的问题是，第三方评估都是审材料、听汇报，材料和汇报是地方政府精心准备的，没办法判断真假。所谓的调研，就是把听汇报的地点从北京挪到了地方。有一次他参加某县精准扶贫的调研，当地贫困状况给了他很大触动，就挨家挨户的和老乡唠嗑，了解情况，陪同的地方干部很不高兴，多次催促他离开。

李青讲完难的案例，又分享了几个容易的。

李青操刀过多个地方评估课题，他觉得这类课题最容易，因为怎么做不用研究者思考，启动之前，地方政府会提出思路和要求，只要领会好他们的意图，照着做就行了，所谓评估其实就是个资料整理工作。

李方（化名）是丁智库的一名研究员，他告诉笔者，党的十八届三中全会前夕，他们发布了一个计划单列市的评估报告，报告的大意是计划单列的作用很大，应该坚持，改革的思路应该是虚化省一级的权力，加强市一级的权力。这和大部分学者倡导的构建中央—省—县三级政府的建议不同。为什么会这样呢？据李方讲，这是某计划单列市委托做的课题，目的是游说中央不要撤销他们的计划单列，该市干部认为，计划单列给他们带来的好处，大于经济特区，让他们拥有了省一级的经济管理权限，免受省里的掣肘。委托给丁智库，就是借它第三方的身份发布出来，影响中央决策。该市干部在开题会上讲：“上面很重视你们的课题成果，你们发出来，远比我们自己报上去管用”。

听完了承担方——研究人员的看法，再来听听被评估方——地方政府的看法。

2015年，福建省软科学课题《地方政府绩效评估结果的运用效率及提升策略研究——以福建省为例》，在福建省内抽取省、市、区县、乡镇四级地方政府干部15人，进行深度访谈，访谈内容就包括第三方评估。这些干部都肯定了第三方评估的作用，认为“第三方会促进公正性，因为政府自己管自己会出现所谓的既是运动员又是裁判员问题，有第三方参与总是好的”。但认为第三方评面临不少问题：

一是专业性受到质疑。“我们的绩效评估体系是很丰富的，内容很多很专业，而公众看问题只是一个角度，所以，评估的专业性够不够强值得深思。”“第三方（高校和管理咨询机构）存在一个问题，就是他们是否有足够的专业性来评价政府的一些工作。”

二是独立性受到质疑。“第三方根本顶不住这种压力，比如你的评估报告结果是考核不合格，地方干部给你老板打个电话说，不改的话，明年不给你做了，你根本没办法承受这种压力。”

第三方评估为何陷入尴尬？

在这个问题上，也是见仁见智。

其一，有人说是知识生产方式出了问题，为此还发生了争论。

2016年初，新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年撰文称，高层为了推进结构性改革，提出了“供给侧改革”的概念，但学术界和政策研究界一哄而上，什么东西都往里面放，供给侧改革成了无所不包、无所不容的“杂货铺”。在中国，除了拼命炒作概念之外，几乎没有人能够说清楚在中国的环境中，供给侧改革到底是什么。长期以来，生搬硬套西方理论，推动医疗和房地产过度产业化，说明中国早已经进入知识短缺时代。十八大以来，似乎一切都变了，但唯独中国学术界和政策界的知识短缺局面没有变化，甚至更加严重了，仍然是一如既往地论证政策，而非研究政策。如果这种状况不改变，改革就很难从顶层设计转化成为有效的实践，或者在转化过程中错误百出。

郑永年的观点遭到了国内学者的激烈批评。中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华表示，郑永年的文章从整体上否定了中国知识界对政策研究的价值，让那些真正做了贡献的有名英雄和无名英雄都被迫陪葬，这种以偏概全的批评显然过于粗暴。作为一个经济学者和一个智库研究者，难以认同郑永年的批评。国企改革、医疗体制改革、房地产刺激，中国知识界提出了多少种方案？发表了多少批评意见？智库研究者往海里递了多少折子？肯定很多，并非郑先生说的无所作为。

在笔者看来，郑永年“一竿子打翻一船人”的做法过于极端，改革开放以来，中国经济平稳高速增长和学界的智慧是分不开的。但中国的知识生产方式确实落后，将大量的资源用于论证政策，而不是研究真问题。

2013年初，笔者专访了北京师范大学中国公益研究院院长王振耀，他曾长期在民政部工作，历任基层政权建设司副司长、救灾救济司司长、社会福利和慈善事业促进司司长，推动落实农村基层选举制度，建立四级灾害应急管理体系，实现城市居民最低生活保障制度全覆盖等，对社会产生重大影响。2010年，未到退休年龄的他辞去公职，进入北京师范大学成了一名教授，官学两界的背景，让他看清楚了中国智库的问题。

在王振耀看来，当前我国的知识体系，主要是批判性的，而不是设计性的。两千多年来，农耕文明和计划经济下的社会是静态的，未来是可控的，不需要设计，只需要解释政府和领导人的政策就可以了。但改革开放之后，社会迅速转型，体制背景变了，原来批判性的知识生产方式不够用了，拿不出新东西来。经常看到一些专家学者说的话甚至比官员还官僚，因为他们的研究往往从原则出发，加上没有行政经验，研究成果总是发牢骚，对解决问题提不出可操作性的方案。但政府最需要的恰恰是可操作的方案。政府运转，每天会遇到大量的事务性工作，常常需要细致的设计性方案，政府自己没有时间也不可能拿出来，在发达国家这些工作是由智库完成的。我们需要建设现代智库，补上这一课。

为了深入了解国外智库的运作体制，2010年8月，王振耀带领一个考察组到美国，花了20多天时间对兰德公司、布鲁金斯学会、城市研究所、传统基金会、麦肯锡公司、美国外交学会、霍普金斯政策研究所等一流智库进行了实地考察。考察期间，布鲁金斯学会的李侃如讲，2005年前后，该学会就伊拉克战争研究了几百页的报告，这份报告当然是要影响美国的决策者，特别是要影响白宫的决策。于是，这份报告被简化为30页，进行了内容的缩减，然后再简化为3页，还要最终简化为3句话，即伊拉克战争要获得全胜需要什么样的投入、要维持现状需要什么样的投入、要撤出需要什么样的步骤。据说，到美国总统那里的政策报告，一般都是要简化到如此的程度。他们没有要求美国总统要认真看书学习，并且认为美国总统最重要的职责是决策，而智库的功能则是为决策提供方便的工具。结果，这份研究报告引起了布什总统的极大兴趣，他约见了报告的主要撰写人。按照我们的想法，这样的会面可能需要表现出总统的谦虚，一定要谈个把小时以上，以说明总统礼贤下士。实际上，布什总统只和几个专家会面了1 5分钟，李侃如先生讲，这是一个通则，就是15分钟，美国总统并不和智库的专家进行深入的讨论。这样的观念，与我们所倡导的领导干部需要认真看书学习的理念是完全不同的。我国的文化观念，可能还是希望领导干部是勤奋学习的专家学者。结果，在实际生活中产生了不少的错位现象。介绍官员，人们往往介绍他们的学历以及他们的著述，而忽略了最重要的，那就是他们的政绩。

王振耀发现，欧美的知识生产方式明显比我们先进。我们的决策每次都是开一个大会，领导发表讲话或是发一个文件，在会上讨论，但大家往往是讨论文件上的措辞，这不是决策者该做的事，应该是会上提出几套方案，大家反复讨论最终选出一套方案，然后执行。而且，我们许多政策研究机构，往往成了为领导写讲话稿的班子，真正进行专业化研究的极少。但是，要管理现代国家，没有现代型的智库，特别是缺乏现代智库的研究方式，根本不可能有效应对国际国内各类重大事务的挑战。

其二，有人说是事业单位制度制约了智库的发展，从而影响了第三方评估的独立性。

李青告诉笔者，我国影响力大的智库，大部分是事业单位，事业单位的财政管理有三种类型：全额拨款、差额补助和自收自支。智库绝大部分是后两类。他所在的乙智库是差额补助单位，财政只发一个基本工资，每人每月三千元。李青坦言，这点钱基本生活都不够，要想在北京买房买车，过上体面的生活，不得不承接地方的课题，地方课题虽然没什么学术含量，但金额大，能赚钱，他们单位有人一年能做三十多个。其实，他们也没指望地方课题能有什么建树，圈里通常的做法是，靠接国家基金课题出名，出影响，靠接地方课题捞钱。

2017年，中国财政科学研究院“科研型事业单位改革”课题研究发现，由于靠正式的制度安排，科研人员无法过上起码的体面生活，所以要靠偷偷摸摸灰色地带去解决自己基本的生存问题，这是一个被学术界忽视的大的政治问题。之所以会这样，是因为智库已经是市场主体之一了，经营性收入是职工收入和正常运转的主要来源，但管理上用的还是行政机关管理的办法，行政化、编制化和预算化，智库没有自主权。没有自主权，智库赚了钱也不能给员工发，员工就不得不自己想办法找食吃。

其三，有人说是学者浮躁，光想着挣钱，而不是踏踏实实搞研究。

郑永年就认为，上世纪80年代，从计划经济到商品经济，再到社会主义市场经济转型的那段时间，中国知识供应是充分的。当时，尽管没有多少人有博士学位，但他们是真正了解中国、负有国家建设责任心的一代人。现在尽管研究者都有博士学位了，但很多人只有书本知识没有实践经验。

笔者梳理发现，这种说法有一定的道理，上世纪80年代学者做调查研究，确实比当前学界扎实。据国务院发展研究中心研究员赵树凯回忆，时任中央农委副主任的杜润生要求农委工作人员经常深入农村搞调查，而且他自己亲力亲为。从1980年到1984年间，杜润生走遍了全国25个省240个县，他下农村调查，走街串巷，深入农户，很少两三天就回北京，经常一去就是十来天，有时候达到一个月。在外地出差的时候，经常晚上还要开座谈会。有的偏远地方，他有意重复去调研，过两年去一次，通过前后对比发现问题和经验。

2014年4月，据《南方人物周刊》报道，当时，在杜润生手下干活的周其仁、陈锡文、林毅夫、戴小京等人经常下乡调研，一年中的大半时间，在全国各地的农村跑，常常一次出发几十天在外。据戴小京回忆，有一次到安徽凤阳调研一个多月，白天走访，晚上整理记录，农民家里晚上没有电，就点个油灯跟农民聊天、喝酒。

这和当前“跑马观花”的调研不可同日而语，政策研究者应该反思。

其四，有人说是资金问题制约了第三方的独立性。

为什么中纪委巡视组、国务院督察组、中央环保督察组下去就能发现问题，而第三方就发现不了？还不是因为“吃了人家的嘴软，拿了人家的手短”。如果智库有了独立的资金来源，就能保持独立。美国的智库独立客观，就是因为他们一般不找政府拿钱，资金主要来自企业捐助，怕拿了政府的钱之后，研究上受政府左右。政府也有意规避这一点，除了军方的一些大课题是政府直接提供资金，其他即便是政府的课题，也不是直接向政府拿钱，大多是政府下面的基金提供。像城市研究所是约翰逊总统推动的，政府背景极强，但也要和政府切割，避免变成政府的附庸，否则难以研究出客观的成果。

在笔者看来，有了独立资金来源，智库确实能独立于地方政府。但这是做好评估的一个必要条件，即便有了充足的第三方资金，如果没有足够的信息，仍然无法做出客观的评估报告。美国的智库为什么可以做到？因为美国的政府信息公开做的好，想要的信息基本能找到。而我国的政府信息公开还很初级，有很长的路要走。

其五，有人说，第三方评估缺乏法律制度保障，和地方政府产生纠纷时，软弱无力。

湖北省社科院湖北省全面深化改革评估中心助理研究员袁莉撰文称，第三方参与评估，必须建立在制度基础上，需要通过制度来明确评估主体的法律角色，以及评估过程中评估主体和评估对象之间的权利义务关系。当前，我国在相关制度方面就存在很大欠缺。

首先，评估获取信息无保障。改革评估中大量信息需要向政府部门调研收集，完全靠评估机构自身独立完成难度很大，在评估过程中，一些部门和地方政府很可能以“保密、没有义务提供这方面资料” 为由拒绝配合，最终的评估很有可能不全面、不客观。

其次，评估结果的运用不合理。评估的结果通常以评估报告的形式出现，目前大多数地方的做法是递送给相关政府部门，有的地方停留在作为内部资料保存，有的地方由相关政府部门选择性对外发布，由第三方评估主体独立、直接对外发布的情况很少。这样一来，评估无法对改革相关部门形成震慑，监督作用体现得不明显。

在笔者看来，上述五个方面都不同程度的影响着第三方评估工作，都需要改变。客观的说，我国第三方评估才刚刚起步，乱象和尴尬也是阶段性现象，随着制度的完善，第三方评估一定会激发出强大力量。