——从社会合作治理和现实和趋势看社会组织的税收政策

        随着政策的科学化和民主化进程，政策评估已经政策制定的重要工具。当我们讨论和规划包括慈善组织在内的社会组织税收制度时，也必须借助政策评估的工具。对社会组织税收政策的评估，涉及为什么要评估和如何进行评估两个大的方面。前者是指评估的背景和意义，后者主要包括评估的内容、方法以及要达到的目标。限于篇幅，本文着重要讨论前者。
        为什么要对社会组织税收政策及执行情况进行评估，需要依次回答三个问题：第一，为什么要对社会组织免税，这是既是评估的前提和基础，也是评估的重要背景。只有回答了为什么要给社会组织不同于企业的税收政策，才能确定社会组织税收制度改革的基点。第二，为什么要现在对社会组织税收政策及执行情况进行评估，这就不仅要回答社会组织税收政策与慈善组织其他管理手段的差异，而且要梳理社会组织税收政策及其执行中的突出问题，分析社会组织管理制度改革带来的新问题，从“顶层设计”的战略高度回答问题。第三，现在对社会组织税收政策及执行情况进行评估，面临哪些难得的机遇。
 

        从社会合作治理和现实和趋势看社会组织的税收政策
        社会治理是全球面临的共同问题，西方对社会治理的研究出现了协商治理、合作治理、治理理论等研究范式。这些理论范式都强调社会治理的主体不仅仅是政府，而是多元化的，协商治理重视公民在决策过程中的作用，合作治理则强调社会治理主体的平等性，治理理论则强调多层次和多中心的治理结构。无论协商治理、合作治理还是治理理论，都强调在公民参与中社会组织是主要的组织载体。它能够极大增进公共准则与信任的建立，为实现有效公共治理奠定基础。它可以广泛收集公民意见，利用自身的专业优势，为公民参与社会治理提供途径，也为实现社会善治提供可能。概括而言，社会组织在社会治理中的作用包括：开展行业自律、规范市场行为、助推经济转型升级，提供公共服务、保障和改善民生，发展慈善事业、促进社会公平正义，表达群众诉求、维护社会和谐稳定，承接政府转移职能、推动政府职能转型，参与环境治理、促进生态文明等。
        讨论社会组织税收政策的基础，是其不同于政府、企业的性质和特点。社会组织有着诸多有别于其他组织的特征，美国约翰·霍普斯金大学著名的非营利组织研究专家萨拉蒙及其同事采用“结构-运作定义”的方式将社会组织的特征概况为五个方面：一是组织性，二是私立性，三是非利润分配性，四是自治性，五是志愿性。从这五条标准出发，社会组织基本全部涵盖了这一类研究中涉及的对象。
        尽管社会组织在我国真正得到发展的时间并不长，但是它在社会治理中发挥的作用是有目共睹的。萨拉蒙等人曾经将社会组织的作用概况为服务性功能和表达性功能，服务性功能主要是指社会组织能够提供教育和研究服务、促进社区发展和住房提供、满足健康需求和提供社会服务，表达性功能主要是指培育公民精神、开展艺术、文化和娱乐活动、倡导环境保护、表达工商、劳动和行业利益等。受这一功能分类的启发，我们认为社会组织在我国发挥的作用可以被概括为：促进就业、提供多样化的社会服务、制定行业标准规范行业行为、推动社区发展、参与公共危机处理、发展对外交流等。
        以就业为例，社会组织是促进劳动力就业的重要力量。社会组织促进劳动力就业既表现在社会组织可以直接吸纳劳动力就业，也表现在社会组织通过提供就业信息、技能培训、扶助创业、劳动权益保护等方面的服务促进劳动力就业。此外，还表现在社会组织通过为志愿者提供志愿工作，帮助其培养某方面的技能，进而促进其就业。从直接吸纳就业人口来看，根据民政部公布的数据，2012年社会组织吸纳社会各类人员就业613.3万人，而2013年社会组织吸纳社会各类人员就业636.6万人，同比增长3.799%；而根据国家统计局的数据，2012年年末全国就业人员76704万人，2013年末全国就业人数全国就业人员76977万人，同比增长0.3559%。由此可见社会组织吸引就业人数的增加远远大于全国就业人数的增加，社会组织的扩大就业方面的潜力巨大。
        社会组织在我国经济社会领域发挥的作用为社会组织未来更好地参与社会治理提供了经验，奠定了基础，也得到了党和政府的认可。党的十八届三中全会提出，在改革进入攻坚期和深水区的形势下，要通过推进改革的全面深入进行，实现国家治理体系和国家治理能力现代化的目标。激发社会组织活力既是全面深化改革的措施，也是促进国家治理能力现代化的重要举措。这次会议将社会组织作为社会治理的重要主体予以看待，在经济、政治、文化、社会、党建等方面12次提到社会组织，由此可见从顶层设计层面对社会组织在改革中的重视。会议还提出“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。在推进国家治理能力现代化，协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的过程中，社会组织在促进就业、提供公共服务、精准扶贫、解决环境污染、开展对外交流等诸多方面肩负着更为重要的任务和使命。
        社会组织在就业方面具有较大的潜力，以美国为例，它的全国人口约为3.08亿，而在非营利组织工作的有1300多万，占全美就业人口的近10%。与之相比，我国社会组织吸纳社会各类人员就业人数尚不足就业人口的1%。由此可见，社会组织在吸纳就业方面仍有很大的空间。国务院办公厅下发的《关于做好2014年全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》（国办发〔2014〕22号）要求“充分挖掘社会组织吸纳高校毕业生就业潜力，对到省会及省会以下城市的社会团体、基金会、民办非企业单位就业的高校毕业生，所在地的公共就业人才服务机构要协助办理落户手续，在专业技术职称评定方面享受与国有企事业单位同类人员同等待遇”。社会组织在未来将在促进就业方面发挥更大的作用。
        社会组织在未来的公共服务提供中将为提供养老、医疗、教育、扶贫、文化等发挥更为重要的作用。以养老服务为例，在当前乃至今后较长一段时间内，人口老龄化将成为我国面临的一项重要难题。根据国家统计局公布的数据，截至2014年底我国共有136782万人，其中65周岁以上的老人有13755万，占全国人口的10.1%。而根据民政部的统计，截至2013年我国各类养老服务机构42475个，拥有床位493.7万张，远远不能满足养老需求。社会组织可以借助其自身的专业性和灵活性，更为便捷地为老年人提供养老服务。
        社会组织在社会治理中的作用以及社会组织有别于政府和企业的性质，使得各国纷纷对社会组织采取了税收优惠政策。英国是世界上最早制定法律对社会组织实施税收优惠的国家，1601年颁布的《慈善使用法》规定了四种类型的社会组织可以享受免税：扶贫、促进教育、促进宗教及其他有益于社区的目的。2011年修改的慈善法案重新将免税的社会组织划分为13个领域：扶贫，促进教育，促进宗教，促进健康和救助生命，促进公民和社区发展，促进艺术、文化、民族遗产或科学，促进业余体育，促进人权、冲突解决或调解冲突、提升宗教或民族的和谐、平等和多样性，环境保护和改善，救助老弱病残、经济困难人群或其他弱势群体，促进动物福利，提升军队、警察、消防、急救等的效率，其他慈善目的等。美国《国内税收法典》501（C）条款列举了免税组织的类别：宗教类组织、慈善类组织、科学类组织、为公共安全进行测试的组织、文学类组织、教育类组织、促进业余体育竞赛的组织、防止虐待儿童或动物的组织、工会、农业协会、园艺协会等组织。税收优惠减轻了社会组织的税务负担、激发了社会组织更好地参与公共服务提供、社会公共事务参与和国际交流中，从而促进了社会走向善治。
        （国信转载自《中国民政》杂志）